新形势下转变档案行政管理部门职能的理性思考

                                             哈尔滨市档案局 徐春艳

    内容摘要：档案事业行政管理是完善档案工作管理体制的核心之一，长期以来，各级档案部门依法履行职能，使有中国特色的档案工作管理体制得到了进一步的巩固和发展，促进了档案事业的全面发展。在市场经济和电子政务日趋发展和完善的今天，档案行政管理部门行使职能的方式和方法已呈现出诸多弊端，转变档案行政管理部门职能已势在必行。本文分别就转变档案行政管理部门职能的原因和途径进行了论述。对当前档案行政管理部门转变职能，准确定位具有一定的借鉴作用。

    关键词：档案  行政管理  部门职能

    “行政学(或公共行政学)作为一门学问，就是研究政府体系中的行政机关如何公平的、高效率的执行公共政策(包括法律)，实现对社会公共事务的管理。所以，行政就是管理。中国学者为了强调行政的管理含义，改革开放后专门创造了一个新名词—‘行政管理’，行政管理其实就是公共管理”①。档案行政管理部门作为政府的一个机构，是党和国家监督、指导、检查档案工作的管理机关，对全国档案事业进行分层次、分专业的管理。根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）规定，“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”。根据以上规定，档案行政管理部门依法行使职能，贯彻落实科学发展观，全国档案事业得到了全面、健康的发展，在计划经济时期，确实起到了一定的作用。但在市场经济逐步完善和电子政务日益发展的今天，这种管理方式有欠于理性思考，已呈现出诸多弊端，需要重新对其管理职能进行定位。本文试图就档案行政管理部门转变职能谈些粗浅看法，仅供参考。

    一、 档案行政管理部门的具体职能

    依据《档案法》规定，档案行政管理部门依法行使如下职能。

    1、指导机关档案工作。各级档案行政管理部门依法对分管范围内的机关档案工作进行监督指导，保证机关档案的齐全完整。

    2、监督指导企业档案工作，特别是监督指导民营企业建档工作。为企业提供及时有效业务指导和服务，保证企业档案的齐全完整。

    3、监督指导重大事项档案工作。主要是监督指导在本市发生的具有全国性、地区性、全市性的重要会议和具有重大影响的政治、经济、文化、体育、科技、宗教等重大事件及突发事件的档案归档工作。

    4、监督指导撤并转制单位档案处置工作。对这些单位的档案工作进行专项业务指导，对其档案人员进行培训，督导其做好档案处置工作。

    5、服务社区建设。重点在建立社区基础台账档案、特殊群体档案、特色文化档案上下功夫，不断巩固社区建档成果，为推进文明社区建设提供了优质服务。

    6、服务农业农村工作。主要是开展档案“送下乡”活动，全面规范村级档案管理，同时围绕外向农业等新经济领域，及时做好指导服务。进一步加强对行政村档案工作的指导，巩固了村级建档成果。

    7、服务社会各界和人民群众。如当前全国各地开展的建立现行文件利用中心的工作，就是推进政务信息公开和服务社会、群众的重要窗口。

    8、档案执法工作。主要是对各单位依法治档情况进行检查，对档案违法案件进行处罚，接待上访群众，对其提出的档案丢失、补救等一系列问题进行处理。

    二、档案行政管理部门转变职能的原因

    （一）市场经济发展的需要。市场经济是法治经济，市场就是自由、灵活，而不是行政命令。在市场经济条件下档案行政管理工作的职能必须实现三个转变：“一是变被动服务为主动服务，过去档案行政管理部门档案工作始终处于被动地位。在新形势下，要求档案部门要主动出击，要有主动参与的意识，这样才能充分发挥档案作用的优势。二是变纯业务型为参与管理型”。②以往，档案行政管理部门的指导工作只是针对档案管理来做的，纯业务型工作多，参与经济管理不足，这种现象与现阶段的在市场经济条件下对档案工作的要求是不相适应的。

    （二）政府转变职能的需要。入世、经济体制的转轨，现代企业制度的建立与健全、信息通讯技术的发展与普及，使我们见证了一个经济、技术、政治等全面发展与变革的时代，变革不仅引发了社会生产方式、管理方式的转型，同时也会引起政府职能的变化。政府由以前的“全能政府”向“有限政府”转变，由以前的“计划管理”向“宏观调控”转变。档案行政管理部门是政府行政管理部门之一，政府职能的转变无疑为整个档案行政管理部门职能的转变提供了宏观背景，所以，档案行政管理部门积极转变自身职能，与整个政府的职能转变同步进行已是势在必行。

   （三）电子政务发展的需要。电子政务是政府迅速收集、整理、处理与反馈市场与其他领域信息的重要渠道，由于电子政务的发展，改变了政府部门原有的业务流程和工作方式，因此作为真实记录政务活动全过程的文件的内容、形式及形成程序等都必然会发生相应的变化。

    1、 管理对象的变化

    在电子政务环境下档案行政管理部门管理对象的变化，主要表现在以下三个方面：第一，从对归档后的文件管理拓展到对文件形成的整个生命周期的管理。过去，档案行政管理部门对政府部门档案工作的指导、监督和检查，只局限于归档后的文件管理，但在电子政务环境下，要延伸到对现行文件形成整个生命周期的管理。第二，从仅对档案管理发展到对文件形成系统的软件设计加以管理。过去，档案行政管理部门对档案工作监督、指导的对象主要是各级各类档案馆、室（科、处），但在电子政务环境下，要延伸到指导档案馆、室或主管信息化工作的部门或负责信息系统设计开发的软件公司，做好电子文件的生成、流转、鉴定、归档及保存工作。第三，从针对逐个的立档单位的管理发展到集约化管理。随着政府机构改革和电子政务建设的推进，一些省市政府批准成立了文件中心或文档管理中心，保管现行文件和档案。这样就涉及改变公文归档模式。我们传统的公文归档流程有一套成熟的动作机制、动作模式，它有很强、很大的惯性。如果不改变传统的公文归档动作模式、动作机制的话，电子政务环境下的公文归档推行起来就很困难。

    2、档案行政管理部门管理方式的变化

    在电子政务环境下，档案行政管理部门管理方式的变化，主要表现在以下四方面：第一，从面对面的直接管理、服务拓展到利用网络信息技术的间接管理、服务。长期以来，档案行政管理部门工作主要是采取“走出去和请进来”的方式。所谓“走出去”，是指档案行政管理部门依法给予所管辖范围的各单位的档案工作一对一的实地检查和业务指导；所谓“请进来”，是指档案行政管理部门通过培训、座谈、研讨等形式为所管辖范围单位的档案部门提供咨询、服务，并获取决策信息。而在电子政务环境下，档案行政管理部门则应拓展其管理和服务方式，利用网络信息技术将一些档案管理和服务项目推上政务网，实现更规范、更透明的管理，提供更便捷、更广泛的服务。第二，从独立管理拓展到协同有关部门共同管理。过去，档案行政管理部门对档案事务的宏观管理一般是独立履行职能的。而在电子政务环境下，档案行政管理部门对档案信息保存、保密、保真及共享的要求，离不开主管信息化工作的部门和法制部门的支持、配合。第三，从强制式的管理拓展到建议式的管理。档案行政管理部门依法履行职责的行政行为，按其性质可以分为强制性和非强制性或建议性。所谓强制性行为，是指档案行政管理部门在法律法规规定的权限范围内，无须征得行政相对人的同意而直接采取的行政行为，如档案行政执法检查。所谓非强制性或建议性行为，是指档案行政管理部门在法律法规规定的权限范围内，需要征得行政相对人的同意而采取的行政行为，如档案业务指导。长期以来，档案行政管理部门惯用的管理方式是依法进行强制式管理。而在电子政务环境下，除在信息公开、保密、归属及知识产权保护等原则性或政策性问题上，档案行政管理部门必须依照国家相关法律法规进行强制性管理外，更多的应是运用国家、行业或地方标准进行建议性指导。
（四）理顺档案部门间关系的需要。当前，档案部门间关系混乱，理顺各档案部门间的关系已成为当务之急。“一是要理顺上、下级档案行政管理部门之间的关系。《档案法》规定，我国的档案行政体制，是建立在‘集中统一’原则基础之上的‘统一领导、分级管理’制。实行‘双重管理’的形式，即下级档案部门除接受当地党委、政府的领导外，同时接受上级档案行政管理部门的业务指导。形成了多家管理、多家都管不好的局面。二是要理顺档案行政管理部门与机关、企事业单位档案机构的关系”。③《档案法》规定，二者间是监督与被监督、指导与被指导关系，但在实际工作中，这种关系有时被档案行政管理者误认为是领导与被领导关系，如一些档案行政管理部门以领导者的面目出现在这些单位和部门面前，过多干预这些单位和部门的档案工作，更有甚者，个别档案行政管理部门将这些单位和部门作为“创收”的对象，以各名目收取不合理的费用，有损档案部门在社会上的形象，影响了档案行政管理部门与基层档案组织的关系。

    二、 档案行政管理部门转变职能的途径

    在档案行政管理部门转变职能中，要树立“党和国家的中心工作发展到哪里，档案工作就服务到哪里”的工作理念，要多讲服务，少讲行政干预，只有在这种理念支配下，才能预设出适应新形势发展的档案行政管理模式，更好实现档案价值，为社会服务。

    （一）转变传统的思想观念。在新形势下，做好档案工作，要解放思想，实事求是，自觉摒弃那些不合时宜的观念、作法和体制，根据时代发展的要求不断总结新经验新作法，树立与市场经济发展相适应的全新的档案工作观念。“一是，树立档案也是生产力的观念，克服那种档案是虚，搞生产、干经济是实的片面认识，树立严格管理和充分利用档案资料可以有力地保障和促进生产力发展的观念；二是，强化档案工作为中心工作服务的观念”。④档案工作要把服从、服务于经济建设为出发点和落脚点，从过去较狭窄的传统的工作方法中走出来，尽快实现单独的管理职能向管理服务并重的转变，只有这样才能使档案工作在市场经济条件下，更好地体现它的价值。

    （二）完善档案法律制度，推进依法行政。法律制度的健全，是依法行政的有力保证。“截止目前，已有30个省、自治区、直辖市和18个较大的市颁布或修订了地方性档案法规。‘十五’期间，国家档案局依据《中华人民共和国行政许可法》和国务院行政审批制度改革的要求，先后分三批取消了33项行政审批项目，档案法制建设进一步增强，但还需进一步完善”。⑤转变档案行政管理部门的职能，必须健全相应的法律制度，应着力抓好这几个方面的工作：一是制定和修订一批档案规章和规范性文件，如当前法学界对《档案法》提出诸多质疑，应根据市场经济发展的需要，及时进行修改；二是继续加大档案行政执法检查力度，完善档案行政审批制度改革的后续监管制度；三是建立和完善档案行政执法责任制，建立档案行政执法考核评估和监督机制，提高档案部门的依法行政水平。如要改革当前实行的目标考核制，目标考核制度主要有两部分内容，一部分内容是通用目标考核制，其主要内容是进行法制建设，是依法制档的集中体现；而另一部分专用目标考核制，就是行政命令，各级档案部门间层层下标，这使基层档案工作部门工作陷于被动，由于是按标行事，目标完成的好坏是衡量工作得失的主要标准，使基层工作缺乏创新性，更有甚者，为了考核成绩而弄虚作假，劳民伤财，如国家档案局布置给各地的革命历史档案、民国档案等案卷级目录采集报送工作，就是专用目标，各地虽然按照国家标准建立了自己的数据库，但在实际运用中，却有诸多缺陷，国家并没有明确要求将这部分数据上网，这部分档案的价值并没有充分发挥出来。因此，在今后的工作中，要逐步取消行政命令，多些依法行政，这样才能使档案工作适应建立法制政府的需要，更好的为社会服务。

    （三）提高档案工作人员素质，是转变职能的关键。要转变职能，人才是关键。在市场经济和电子政务日益发展的今天，正如前面论述档案行政管理部门转变职能的原因中所提到的，档案行政管理部门工作面临很多新的变化，这些新变化需要档案工作人员不断提高自身综合素质，深入学习开展档案工作所需要的各种新知识、新技能，多学习计算机技术、网络技术、法律知识等相关知识，以适应电子政务发展的需要。可以采取“送出去学、请进来教”的学习方法，输送优秀人才到南方电子政务发展较快的大城市学习，还可以从大学、研究所等地请来专业教师，进行内部培养。人才培养出来了，思想观念也就更新了，也就会走出传统的工作方式，转变职能，更好的为市场经济服务。

    （四）创新档案工作机制，开发档案工作新领域。如随着社会主义市场经济体制的逐步建立，多数立档单位行政事务忙、档案材料多，都希望借助外部力量做好档案工作。在这种情况下，档案行政管理部门应把握时机，成立档案服务部门，以更好的为社会服务，如档案服务站就是档案行政管理部门自身改革、职能转变的产物，其职能实际上是档案行政管理部门微观业务指导工作的“转轨变型”。其服务对象是全社会，开展档案业务技术咨询和各类档案的整理、各种检索目录的编制、著录、打印等劳务性、有偿性服务，在业务上接受档案行政管理部门监督和指导。档案服务站不仅是档案行政管理部门转变职能、更好的为社会服务的一个重要方面，还是档案部门实现创收的一个重要途径。“如滕州市兰台档案服务站，于2002年6月正式挂牌运作，截至2004年9月底，该站共向社会提供档案业务技术咨询187人次，为26家单位整理各类档案6900余卷（件、盒），编制并打印各种目录10万余条，收入7万余元，取得了明显的社会效益和经济效益”。⑥

    （五）强化行业协会（学会）作用，争取社会各界支持，努力形成齐抓共管的良好局面。随着档案行政管理部门微观管理的减弱，如何使这一工作不出现“真空”的状态，也是我们不得不考虑的问题。根据国外档案工作的经验，强化档案协会（学会）的作用是解决这一问题的有效途径。通过行业协会（学会），可以积极开展档案工作的调研，协调各单位间的沟通联系，进行档案业务及法律政策咨询等活动，进而成为各单位档案部门和工作人员加强互相联系的纽带。其次应争取社会各界的支持。档案工作要做好，不仅要档案部门，还必须有赖于社会各个方面的支持，只有取得社会各界的支持，才能形成合力，才能形成全社会齐抓共管的良好局面，跳出现阶段档案工作就档案论档案的圈子，建立档案工作与经济发展相适应的工作机制，加强在新形势下的档案行政管理工作，更好为经济发展服务。

    注释：①周树志，公共行政、公共政策、公共管理，《学者论谈》第一期
    ②袁凤梅，重视档案工作在市场经济中的作用
    ③肖文建，论社会转型期我国各类档案机构之间的关系及其处理策略，《档案学研究》2005，（3）
    ④王淑虹，市场经济条件下加强企业档案工作浅论，2005-01-17
    ⑤毛福民，在全国档案局长馆长会议上的报告，2005-12-14
    ⑥燕开良、赵士峰，适应社会需要 拓宽服务渠道，《中国档案》2005，（2）