国企改制过程中
档案处置情况的调查与思考

             哈尔滨市档案局研究室

    国有企业档案记载了企业发展和企业资产与产权变动的全过程，加强国有企业资产与产权变动中档案的处置工作，意义重大。哈尔滨市档案局对这项工作高度重视，为了摸清底数，寻求解决路径，由主管局长带队，采取深入实地、问卷调查、座谈会等多种方式，对11个企业主管集团及多个改制类型的部分企业，进行了为期一个月的专题调研，形成报告并引发思考。

    一、哈尔滨市国有企业改革及档案处置的基本情况

    哈尔滨市紧紧抓住“振兴东北老工业基地”战略机遇，将新一轮国企改革作为老工业基地调整改造的突破口，从2004年开始，通过运营增值、增资扩股、跨国重组、捆绑出售、分步推进、政策破产、搭台引资、先走后破、利用政策、引资重组、市场竞价等十大模式，实现了全市国有经济的战略性调整。截至2006年底，全市累计完成国企改制1703户，涉及职工67万人，一举完成了33.7万名下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。哈尔滨市国企改制可以分为留有接口和完全退出国有两种。留有接口的包括企业兼并、改组、承包、租赁、合资与合作等等，占改制企业总数的80％。这些企业档案多数保持了原有的档案管理状况，对档案进行了初步处置的改制企业也基本按照《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》执行：国有企业之间兼并的，档案所有权永久性完全转让。国企被非国有企业兼并的，党群、行政、经营、生产技术管理等档案移交企业主管部门。国有企业以全部资产改组为股份制的，档案由后续企业管理。合资企业由中方控股、中方管理的，改制前的档案作为独立全宗保存在新企业使用。非中方控股的，原企业档案由合资合作企业代为保管并使用。国有企业承包、租赁、托管的，保存在承包、租赁、托管方。这部分改制企业档案处置的特点是丢失损毁的少，产生归属争议与纠纷的多。完全退出国有包括政策性破产和依法破产、撤销、解散、整体出售等等，占改制企业的20％左右。这部分档案是处置难点，其中以破产最为典型。档案或是全部移交给买方，造成国有档案资源的流失，或是由企业留守人员暂行管理，没有最终的归属与流向，安全保管缺乏保障。

    二、国有改制企业档案处置存在的问题

    （一）档案处置在程序和机构上未能与企业改制同步进行。由于档案处置没有纳入企业改制审批程序，致使档案行政管理部门对改制企业档案的归属与流向的监管力度不够，不能通过验收形式进行把关，只能靠业务指导和登记摸底进行常规管理。以破产国有企业为例，国有企业破产机构由国资监管部门、国资管理部门、审计部门、劳动社会保障部门组成，对资产进行处置，档案部门不在破产组织机构内，根本无从参与，导致档案处置不能完全跟进企业改制。

    （二）档案归属及移交争议时有发生。企业对资产与产权变动过程中档案的归属和移交程序不甚了解。有的改制企业双方争夺档案，买方将档案室换锁，据为己有。有的改制企业出售或兼并后，后续企业不愿意保管一些一次性安置的职工的档案，放在人才交流中心需要支付很大一笔保存费用，从而出现推诿扯皮现象。一些企业主管部门不愿意接收改制企业的档案，也有的企业主管部门自己租房办公，无力保管改制企业的档案。

    （三）改制企业档案管理无序，安全隐患大。国有企业无论是兼并、破产、改组还是出售，给企业档案工作带来的冲击和影响是巨大的：机构级别降低、职能削弱、工资待遇下降、人心涣散等，都制约着档案工作的发展。尤其是企业改制的前几年，不再整理档案，文件材料收集不齐全，档案保管条件恶劣，案卷质量较差，移交手续不全，交接不及时等。

    （四）档案处置经费来源没有保障。多数企业在改制时，没有将档案处置经费列入改制计划并预留资金，导致改制企业档案的收集、整理、统计、鉴定、移交、寄存和利用无法正常开展。部分改制企业档案需进地方综合档案馆代保管，而财政又没有给地方馆保管这部分档案的专项经费，地方综合馆无力承担。
我市资产与产权变动企业档案处置存在上述问题的原因可以归纳为几点：一是政策缺失。1998年3月5日，国家档案局、国家经济体制改革委员会、国家经济贸易委员会、国家国有资产管理局联合发布了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》，专门针对国有企业资产与产权变动中档案处置的有关问题进行了规范，这个暂行办法出台已经九年，随着国企改制的深化，当时的政策已经无法涵盖今天层出不穷的新情况、新问题，使得改制企业在档案处置中缺乏有针对性的政策依据和操作规范。二是缺乏沟通。档案行政管理部门与国有资产管理部门、改制企业主管部门、改制企业四方没有形成合力，导致改制机构和改制程序缺乏档案处置环节，形成盲点。三是监督不力。档案行政管理部门在企业改制过程中跟进不够及时，缺乏宏观指导和政策宣传。四是档案意识淡漠。企业主管部门和企业自身缺乏档案是无形资产的意识，重改制，轻档案处置；重资产管理，轻信息资源管理，从而导致多年来档案处置工作的极大被动。

    三、改制企业档案处置的对策

    资产与产权变动企业档案处置工作的重要性、复杂性、紧迫性要求档案行政管理部门拿出相应对策。哈尔滨市作为东北老工业城市，改制企业数量多，规模大，档案处置问题突出。为使下一步工作更具针对性，考虑如下对策：

    （一）明确改制企业档案处置的原则：1、安全性。在处置时要保证档案的安全，防止失密及损毁丢失；2、可分性。档案与有形资产归属并非一致，视具体情况分割开来，该归属国家的档案，决不能流向其他方面；3、区别性。针对不同情况和问题，区别对待，合理处置；4、连续性。档案处置要有利于企业保持经营管理的连续性；5、整体性。最大限度地保证档案的齐全完整和相对集中，保持全宗的整体性。

    （二）建立有效的档案处置联动机制。一是国有资产管理部门要在改制过程中将档案纳入企业资产处置。2005年国资委下发了《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》，第七条明确规定：审批改制方案的单位必须就改制方案的审批及清产核资、财务审计、资产评估、进场交易、定价、转让价款、落实债权、职工安置方案等重要资料建立档案管理制度,改制企业的国有产权持有单位要妥善保管相关资料。国资委负责人表示，做这样的规定，目的就是要做到有据可查，便于责任追究，使改制工作经得起历史检验，促使审批改制的国有产权持有单位真正做到对国家、对人民负责。各级国资管理部门要以此为据，强调将改制企业档案处置同步纳入改制方案，并在资产评估和审批过程中作为一个要件，做到档案不处置，改制不能批复。二是档案行政管理部门要加强对处置工作的组织协调、监督和指导。出台关于改制企业档案全宗划分、整理方法、档案处置费用预留等相关的地方法规、规章或规范性文件。及时与国资管理等部门加强沟通，了解掌握改制企业动态，提前介入，提出具体要求。三是企业主管部门要对本行业、本系统改制企业档案处置工作加强监管。一方面，将企业档案管理人员组织起来，对其进行指导，成立企业档案处置的专门机构。另一方面，向档案行政管理部门备案，申请档案处置的相关事项。四是改制企业档案处置机构要指定人员负责档案的清理、鉴定、登记、造册、封存和移交。企业在改制方案中列入档案处置条款，并将档案处置方案报企业主管部门审批后执行。通过四方齐抓共管，把各个部门建成一个整体平台，形成机构联动，在组织机构、规章制度、人员职责等方面将改制企业档案处置行为规范化、程序化，有效防止国有资产的流失。

    （三）科学界定改制企业档案资产的产权，将档案处置纳入清算程序。矛盾相对集中的专利档案、商标档案等进行所有权转让过程中，是完全转让还是有限转让、是永久性转让还是定期性转让、是有偿转让还是无偿转让、是原件转让还是复制件转让等，对档案产权转让的内容与范围要有一个明确的界定。国有企业破产时档案处理应纳入清算程序，属产权范围的档案原则上随所有权的转移而转移，破产企业档案处置必须注意保持所有档案的齐全、完整和相对集中。以哈尔滨电表厂为例，企业破产后，一部分被上海电器买走，技术设备档案随产权转移；一部分被福顺集团购买，利用原有土地开发房地产，但福顺集团接手后将档案视为己有，经市档案局协调，保留了房屋土地产权档案，归还了国家所有的党群、行政、生产技术管理和经营管理档案，基本保持了企业历史原貌。

    （四）改制企业要将档案处置经费列入改制方案并保证专款专用。据我们掌握的情况看，许多破产企业在破产经费中根本不列档案经费，无人、无钱处置档案。对于已经破产的，只能向地方财政申请资金。行将破产的一定要把好档案处置费落实关，决不能再形成新的欠帐。

    四、几点建议

    （一） 对改制企业档案的价值进行鉴定和评估。

    改制企业档案的重要性和特殊性决定了其实用价值的递减和社会价值的递增。因此要从企业自身利益和社会整体利益出发，用全面的、历史的、发展的、效益的观点进行鉴定。档案既然属于企业的无形资产，在国有改制企业档案所有权发生转移时，还要通过专业人员对档案的价值进行评估，获取有关无形资产的市场信息和价格，以便在无形资产交易过程中有一个明确的交易底价。但事实上，在对档案这种非实物类资产的评估上，很难找到充足的法律或政策依据来评估其价值，国家应该出台改制企业档案价值鉴定和评估方面的法规或规章。

    （二）就改制企业职工档案管理工作出台相关政策。通过调研，国有改制企业职工档案管理问题突出，尤其是完全退出国有的企业，因档案丢失损毁导致职工养老保险、社会低保、退休金、职级待遇、工资标准、房屋产权、个人身份等切身利益受到损害，上访批量增加。哈尔滨市2006年出台《哈尔滨市企业职工档案丢失损毁补办认定办法》，全年共补办认定档案近6000件，其中很多是改制企业职工档案，为维护改制企业职工合法权益和社会稳定发挥了积极作用。但这只是在职工利益受损之后的补救措施，还得在源头下功夫，那就是在改制企业职工档案管理上堵塞漏洞，要对保管改制企业职工档案单位资格认定、责任追究等作出明确规定。

    （三）加强改制过程中形成的档案的管理。国有企业在改制中会形成大量的文件材料，这些文件真实地反映了资产与产权变动的全过程，应当认真地收集，并按要求经过系统整理后向上级主管单位或国家档案馆移交。目前很多企业这部分档案分散保管在企业、企业主管部门、改制批复部门等多处，无法保证改制企业在这一关键时刻形成的档案的安全性、真实性、完整性和连续性。国家要对企业资产与产权变动过程中形成的档案的收集、整理、鉴定和归档，出台具体的实施办法。

    （四）明确国有企业改制后档案的最终归属与流向。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》规定，改制企业档案可以寄存所在地国家档案馆，档案的整理、鉴定、移交、寄存等工作所需费用，由原企业或接收单位支付，破产企业由破产费用中支付。需要向地方国家档案馆寄存档案的，由原企业支付、破产企业由破产费用中支付一次性寄存保管费。但是寄存毕竟是一种暂时存放的行为，寄存的这部分档案的所有权不属于档案馆，档案馆是否有权力对其进行加工整理、编目以及提供利用，寄存的时间是多久，寄存的费用如何计算等，寄存期满后如何重新归属，国家都没有具体规定。建议改制企业档案最终的归属与流向可以多向选择。一是地方政府成立改制企业档案管理中心，集中统一管理；二是地方档案馆接收而不是寄存。对这部分档案的整理和保管费用列入预算，由地方财政支付。

    （五）改制企业档案已经处置完毕，但存在突出问题的如何补救及建立责任追究制度。哈尔滨市改制企业留有接口、未完全退出国有，而且改制没有完全结束的占大多数，这些档案几乎没有进行归属和变动，至少能够保证改制企业档案的齐全完整，反而有利于档案的进一步处置。问题多存在于已经完全退出国有的企业，档案归属和流向不合理的，追回和纠正的难度较大。国家档案局应该会同国资委就此出台单项文件进行规定，地方档案行政管理部门要建立改制企业档案处置责任追究制，加大执法检查力度，力争将已经流失的档案资源收归国有。

    随着国企改制的不断深化，档案处置的各种问题接踵而至。市档案局将2007年作为改制企业档案处置突破年，创新思路，研究对策，加强管理，全面突破，保证国企资产与产权变动中的档案工作有一个质的提高与飞跃。